Klaus H. Schreiner
Historiker und Mitglied der Südostasien Informationsstelle, Leiter des Brüsseler Verbindungsbüros des indonesischen NRO-Netzweks INFID

Das Wort ist in fast aller Munde als wäre es ein mantra, das alle gegenwärtigen Probleme Indonesiens lösen könnte: otonomi daerah – Regionale Autonomie. Indonesien, mit mehr als 200 Millionen Einwohner das viertgrößte Land der Erde, gehört sicherlich zu den am stärksten zentralisierten Ländern der sogenannten Dritten Welt. Von allen in Indonesien erhobenen Steuern werden fast 90 Prozent an den Nationalhaushalt abgeführt, der Rest bleibt für die fast dreißig Provinzen und über dreihundert Landkreise und kreisfreien Städte übrig. Deren Haushalte werden dementsprechend durchschnittlich zu 82 Prozent durch Zuweisungen aus Jakarta finanziert. Dieses extreme Ungleichgewicht im Hinblick auf Finanzhoheit und politische Entscheidungskompetenz ist ein altes und bekanntes Problem, das den Einheitsstaat Indonesien in der Vergangenheit schon an den Rand des Auseinanderbrechens gebracht hat.

Koloniales Erbe

Bereits die niederländische Kolonialverwaltung erkannte im Zuge der sogenannten Ethischen Politik die Notwendigkeit einer Dezentralisierung ihrer Kolonie. Dabei ging es sowohl um eine Verlagerung von Kompetenzen vom Kolonialministerium in Den Haag an den Generalgouverneur in Batavia, als auch um eine Übertragung von Verwaltungsfunktionen aus der Kolonialhauptstadt in die Regionen. Letztendlich wurde damit auch eine Übergabe von Kompetenzen von den Niederländern an die Indonesier angestrebt. Seit 1905 wurden Stadträte für die wichtigsten Städte eingerichtet (bis 1939 waren es 32). Außerdem wurden beratende Gremien in den 67 Residentschaften (kabupaten) eingesetzt. Die Mitgliedschaft war jedoch auf eine geringe Zahl von wohlhabenden Männern und einheimischen Angehörigen der Kolonialverwaltung beschränkt. Die größten Nutznießer dieser Reformen waren die indonesischen Residenten (bupati), also die örtliche Elite, die in der Regel auch den Vorsitz in diesen der Kolonialverwaltung nur beigeordneten Gremien hatten.

1922 unternahm die Kolonialregierung mit dem „Gesetz zur Regierungsreform" (Bestuurshervormingswet) den Versuch, neue Verwaltungseinheiten zu schaffen. Zunächst wurde Java in drei Bereiche aufgeteilt (West-, Zentral- und Mitteljava). Ab 1930 wurden auch die sogenannten Außeninseln in drei weitere Verwaltungsbezirke aufgeteilt. Eine wirkliche Dezentralisierung legislativer und exekutiver Vollmachten war jedoch mit diesen Maßnahmen nicht verbunden.

Das unabhängige Indonesien wurde als ein Einheitsstaat (negara kesatuan) geschaffen, dessen übermächtiges Zentrum in der alten/neuen Hauptstadt Batavia/Jakarta residierte. Die Wirren des Unabhängigkeitskrieges gegen die Niederländer (1945–1949) und die darauffolgende turbulente Phase der parlamentarischen Demokratie (1950–1957), verhinderte in vielen Fällen eine nüchterne und effiziente Regierungs- und Verwaltungstätigkeit. Das Gesetz Nr. 1 von 1957, nach langen Debatten im Parlament verabschiedet, löste die alten kolonialen Verordnungen ab. Die Sezessionsbewegung der PERMESTA, 1956 bis 1958 in Sumatra und Sulawesi aktiv, gab dem damaligen Präsidenten Sukarno dann einen zusätzlichen Vorwand, dieses Gesetz durch den Präsidentenerlaß 6/1959 praktisch wieder außer Kraft zu setzen.

Auch die neue Ordnung unter Suharto sah die Notwendigkeit einer Dezentralisierung und sei es nur, um zu einer effizienteren Verwaltung insbesondere im Zuge der staatstragenden Politik des Nationalen Aufbaus (pembangunan) zu kommen. Zu diesem Zweck wurde das Gesetz Nr. 5 von 1974 erlassen, das mit seinen großen Zügen wohl einen effektiven Rahmen für Dezentralisierungsmaßnahmen abgegeben hätte. Viele, zu viele Details wurden jedoch Folgegesetzen und Ausführungsbestimmungen überlassen, die jedoch zum Teil bis zum Sturz des Regimes nach dreißig Jahren noch nicht formuliert oder verabschiedet wurden. So konnte das Gesetz trotz mehrmaliger Versuche, es durch zusätzliche Gesetze und Präsidentenerlasse doch zu implementieren, das selbst gesteckte Ziel nicht erreichen.

Die gegenwärtige Diskussion um die Dezentralisierung und Regionale Autonomie belebt eine Auseinandersetzung um die konstitutionelle und administrative Gestalt des Landes, die bis zur Debatte in den Kreisen indonesischer Nationalisten der dreißiger Jahre des 20. Jahrhunderts zurückreicht. Unter den führenden Köpfen der damaligen Nationalbewegung war es durchaus umstritten, welche Form ein zukünftiger indonesischer Staat auf dem Territorium der niederländischen Kolonie erhalten sollte. Einer der stärksten Verfechter eines Einheitsstaats war der spätere erste Präsident, der Javaner Sukarno, dessen Tochter Megawati zur Zeit als Vizepräsidentin amtiert. Ein Befürworter einer dezentralen Staatsform war der aus Westsumatra stammende Mohammad Hatta, dem der Ausgleich zwischen den sogenannten Außeninseln und dem Macht- und Wirtschaftszentrum Java am Herzen lag. Er entwickelte eine Vorstellung von einem Staat, in dem „jede Gruppe – sei sie klein oder groß – Autonomie erhält, das Selbstbestimmungsrecht erhält, das Selbstverwaltungsrecht entsprechend ihrer Wünsche und Überzeugungen erhält." (Anmerkung 1)

Seine Vision war, daß „ein einziges Indonesien entstehen [wird], und in diesem Indonesien werden einige lebendige Gebietskörperschaften existieren, die volle Autonomie besitzen." In der Verfassung von 1945 wurde der Einheitsstaat festgeschrieben und spätere Versuche, mit einer neuen Verfassung auch eine neue Staatsform einzuführen, scheiterten nicht zuletzt an den historischen Vorbehalten gegen eine bundesstaatliche Verfassung, da die Niederländer bei der Souveränitätsübertragung 1949 mit einem solchen föderalstaatlichen Modell versucht hatten, die Regierung in Jakarta zu schwächen und doch noch die Kontrolle über ihre ehemalige Kolonie zu behalten.

Wenn die Diskussion in Indonesien heute entlang dieser Frage Bundesstaat versus Einheitsstaat geführt wird, wird damit der Blick auf die politischen Möglichkeiten und Optionen einerseits und auf die dringlichen und aktuellen Probleme des Landes und die notwendigen Lösungen andererseits versperrt. Der Artikel 18 der derzeit gültigen Verfassung von 1945 bietet in seiner allgemeinen Formulierung die Handhabe auch für weitreichende politische Maßnahmen, so wie sie gegenwärtig mit den neuen Gesetzen geplant sind.

Die neuen Gesetze

Eines der ersten Gesetzesvorhaben, das die Übergangsregierung Habibie nach dem Sturz Suhartos in Angriff nahm, galt der Überwindung des bis zur Erstarrung zentralisierten politischen Systems des Landes. Knapp ein Jahr nach Antritt der neuen Regierung verabschiedete im Mai 1999 das noch unter Suhartos Regierung gewählte Parlament ein Paket von Gesetzen, das die Grundlage für den einzuleitenden Dezentralisierungsprozeß bilden sollte. Die Kürze des Gesetzgebungsverfahrens zeigt den enormen innen- und außenpolitischen Druck auf die Regierung Habibie. Im Land selber drohten immer mehr Provinzen damit, die Unabhängigkeit zu erklären, wenn der bisherige Macht- und Finanzausgleich nicht zu ihren Gunsten verbessert würde. Die internationalen Geberorganisationen erwarteten ein transparentes und verantwortliches Regierungshandeln.

Das vom Innenministerium entworfene „Gesetz über das Regierungswesen in den Regionen" (Nr. 22/1999, Anmerkung 2) stellt einen in großen Teilen nur sehr vagen Rahmen für die institutionellen Veränderungen in der Zentralregierung und –verwaltung sowie bei den Provinzen, Städten und Kreisen zur Verfügung. Die wichtigsten Veränderungen gegenüber den geltenden Gesetzen betreffen den Status der Gebietskörperschaften, die Verteilung der Funktionen und Kompetenzen sowie die Ressourcenverteilung und die Kontrollkompetenzen zwischen den einzelnen Ebenen. Unverändert blieb der Bestand der Provinzen, die Rolle der gewählten Gremien sowie die Funktion der meisten bereits bestehenden Behörden.

Zu diesem Gesetz ergänzend regelt das vom Finanzministerium formulierte „Gesetz über den Finanzausgleich zwischen der Zentralregierung und den Regionen" (Nr. 25/1999), zum Teil bis ins größte Detail, Fragen der Finanzreform. Die bisherigen Subventionen der Regierung in Jakarta werden durch Ausgleichszahlungen (Dana Perimbangan) ersetzt, deren Mittel aus unterschiedlichen Quellen generiert werden. Der neu einzusetzende „Rat für die Regionalreform" entscheidet darüber hinaus über die Plazierung der „Allgemeinen und Besonderen Zuweisungen" (Alokasi Umum, Alokasi Khusus). Die Quellen interner Einkommen der Regionen bleiben im wesentlichen unverändert.

Die übergeordneten Ziele dieser Dezentralisierungskampagne, so wie sie in der Präambel zu Nr. 22, Absatz C formuliert werden, sind hoch gesteckt: „Demokratie, Partizipation der Bevölkerung, Gleichheit und Gerechtigkeit, Anerkennung der Potentiale und Vielfalt der Regionen". Als Unterziele werden im Gesetz Nr. 25 die Ermächtigung der regionalen Gebietskörperschaften und die Verbesserung ihrer ökonomischen Fähigkeiten und Kapazitäten genannt. Außerdem soll ein gerechtes, verhältnismäßiges, rationales, transparentes, partizipatorisches, verantwortliches und verläßliches regionales Finanzsystem geschaffen werden. Es soll in ein Finanzsystem eingebunden sein, das die Aufgabenteilung zwischen dem Zentrum und den Regionen abbildet und regionale Ungleichheiten reduziert.

Diese Ziele sollen durch Implementierung der Gesetze und Verwaltungsvorschriften in einem Zeitrahmen von zwei Jahren nach Verabschiedung, d.h. bis zur Mitte des kommenden Jahres 2001, erreicht werden. Diese ehrgeizigen Zeitvorstellungen verdeutlichen die Dringlichkeit der Problematik einerseits und den enormen innen- und außenpolitischen Druck andererseits.

Gefahren und Möglichkeiten

Es ist im heutigen Indonesien unbestritten, daß das Land unter extremen regionalen Disparitäten leidet. Das schon in kolonialer Zeit sichtbare West-Ostgefälle, im Hinblick auf wirtschaftliche Potentiale und Entwicklungsstand, hat sich in den vergangenen Jahrzehnten eher vergrößert als abgeflacht, das politische System ist verkrustet, die politische Eigeninitiative systematisch unterdrückt worden.

Die vielen, in der Reformbegeisterung der letzten beiden Jahre freigesetzten Energien und Hoffnungen der Menschen in den Städten, Gemeinden und Dörfern, nun endlich ihre Angelegenheit in die eigene Hand nehmen zu können und sich eine den eigenen Wünschen und Bedürfnissen angemessenere politische und soziale Umwelt zu schaffen, bilden das größte Potential für die Realisierung dieses mühsamen Prozesses, die alten Strukturen aufzubrechen und die Interessen der Inhaber von Schlüsselpositionen in Bürokratie und Wirtschaft zu beschneiden. Sie können sich von dem Unternehmen zurecht bessere staatliche Dienstleistungen, eine den regionalen Bedürfnissen besser angepaßte Regional- und Entwicklungspolitik und die Berücksichtigung regionaler und lokaler Traditionen politischer Selbstorganisation erhoffen. Indonesien hat mit dem nun eingeschlagenen Weg der Dezentralisierung und einer Stärkung der Regionen den richtigen aber auch riskanten Weg eingeschlagen. Die größten Risiken entstehen jedoch weniger aus dem Vorhaben selber, als aus der Art und Weise, dessen Ziele zu erreichen.

Zeitfaktor

Das Land hat sich bei der Aufgabe der Dezentralisierung, sowohl im eigentlichen Gesetzgebungsverfahren als auch in der Umsetzungsphase, unter einen enormen Zeitdruck gesetzt. Dabei sind zwei Gesetze entstanden, die zu allgemein formuliert und deshalb unzureichend sind. Sie bedürfen einer großen Anzahl weitergehender legislativer Schritte. Bestehende Gesetze, die im Widerspruch stehen, müssen außer Kraft gesetzt oder geändert, Ausführungsbestimmungen zu den neuen Gesetzen erlassen werden. Der zuständige Staatsminister Ryaas Rasyid 3 spricht von acht Gesetzen und fünfzig Regierungserlassen (Anmerkung 3). Zudem wird immer deutlicher, wie wenig die beiden grundsätzlichen Gesetze aufeinander abgestimmt sind, da die neuen Zuständigkeiten der Regionen nach Gesetz Nr. 22 nicht von der Verfügungsgewalt über entsprechende Finanzierungsmöglichkeiten nach Gesetz Nr. 25 begleitet werden. Knapp zehn Monate vor Ablauf der Frist erscheint der projektierte Zeitrahmen immer unrealistischer. Seine Einhaltung birgt die Gefahr, daß die Städte und Kreise im kommenden Jahr nicht in der Lage sein werden, die ihnen übertragenen Aufgaben zu erfüllen, so daß der öffentliche Dienstleistungssektor teilweise oder ganz zusammenzubrechen droht.

Stärkung der „Zweiten Ebene"

Ähnlich wie das Vorgängergesetz von 1974 sieht das Gesetz Nr. 22 die Übertragung der exekutiven Kompetenzen an die regionalen Gebietskörperschaften auf der zweiten Ebene (Daerah Tingkat II), d. h. auf die Städte (Kotamadya) und Landkreise (Kabupaten) vor. Damit werden die Provinzen in der Kompetenzerweiterung nicht nur übergangen, sondern sie bleiben fest in der von der Zentralregierung beherrschten Verwaltungshierarchie verankert. Der Grund dafür liegt in der Geschichte des unabhängigen Indonesien. In den fünfziger Jahren hatten gerade die rohstoffreichen sogenannten Außeninseln über das unproportionale Verhältnis zwischen ihrem großen Beitrag zum nationalen Haushalt und ihren sehr geringen politischen Mitsprachemöglichkeiten geklagt. Den Höhepunkt erreichte diese Bewegung, als sich 1958 in Westsumatra, im Zusammengehen regionaler Militärkommandeure und der lokalen politischen Eliten, die revolutionäre Gegenregierung der PERMESTA bildete, die in großen Teilen Sumatras und Sulawesis einen eigenen Staat gründen wollte. Eine zu große Stärkung der Provinzen schien den Gesetzgebern des Jahres 1999 vor dem Hintergrund dieser historischer Erfahrungen nicht angebracht. Angesichts der aktuellen Unabhängigkeitsbestrebungen befürchtete man, daß die Provinzen im wahrsten Sinne zu Staaten im Staate würden und sich auf lange Sicht sogar ganz lossagen würden.

Gesetzgeberisches Machtvakuum

Hat man mit der geplanten Übertragung der Verwaltungskompetenzen und der dazugehörigen Ressourcen an die Städte und Landkreise zwar einer übermächtigen Stellung der Provinzen vorgebeugt, stellen sich nun neue strategische und technische Probleme. Nach dem neuen Gesetz Nr. 22 können Städte und Kreise alle Aufgaben, die nicht explizit der Zentralregierung oder den Provinzen vorbehalten sind, in eigener Verantwortung übernehmen, zusätzlich zu neun Aufgabenbereichen, für die sie die alleinige Verantwortlichkeit haben: Öffentliche Arbeiten, Gesundheitswesen, Erziehung und Kultur, Industrie und Handel, Investitionen, Umwelt, Landwirtschaft, Kooperativen sowie Arbeitskräfte und -markt. Im Hinblick auf die Position der Provinzen ist besonders der Passus des Gesetzes Nr. 22 relevant, daß Städte und Kreise, die sich nicht in der Lage sehen, diese Funktionen wahrzunehmen, diese an die Provinzen delegieren können. Was als Notmaßnahme zur Aufrechterhaltung einer geregelten Dienstleistung gedacht war, führt in der Praxis zu einer Beschreibung und Begrenzung von Machtbefugnissen nicht durch das Gesetz, sondern durch deren tatsächliche Wahrnehmung und Ausübung durch Regionalpolitiker. Damit wird nicht nur der Grundsatz der Rechtsgleichheit gefährdet, sondern einflußreiche und durchsetzungsfähige Lokalpolitiker erhalten damit jede Möglichkeit, sich zu Regionalfürsten aufzuschwingen.

Neue politische Kultur

Beobachter haben zurecht darauf hingewiesen, daß es bei der Regionalen Autonomie nicht nur um juristische und fiskalische Probleme, sondern auch um die Frage einer neuen politischen Kultur geht. Lokalpolitiker waren bisher ohne eigenes Initiativrecht in die hierarchische Bürokratie eingebunden. Die neuen Gesetze geben ihnen nun völlig neue Freiheiten und Machtbefugnisse. Die Gefahr besteht nun, daß sich Bürgermeister und Landräte mit Hilfe ihrer alten Netzwerke zu einflußreichen und nur schwer kontrollierbaren Machtzentren entwickeln, so daß sich die alte Praxis der Korruption und Vetternwirtschaft, die man mit der Dezentralisierung abzuschaffen hoffte, nun in den Regionen Platz schafft. Es bedarf wohl einer langsamen Bewußtseinsänderung, daß Politik den Bürgern zu dienen habe, und deshalb Politiker in gewisser Weise Dienstleister sein müßten, die sich von demokratisch legitimierten Gremien kontrollieren lassen müßten. Umgekehrt wird es genauso nötig wie wohl auch langwierig sein, daß sich die Bevölkerung dieses Recht auf Kontrolle aneignet.

Unklare und unsichere Finanzierung

Ein weiterer Schwachpunkt der Gesetzgebung ist die Identifizierung von Finanzierungsressourcen für die Verwaltungsreform und die Zuweisung von Einkommensquellen. Das Gesetz in seiner jetzigen Form beschränkt die Finanzierung der Regionen auf die herkömmlichen regionalen Revenuen und auf die Einkünfte aus der Ausbeutung von Bodenschätzen und anderer Rohstoffe. Fiskalische Quellen außer der Grund- und Gebäudesteuer, d.h. besonders die unterschiedlichen Formen der Unternehmensbesteuerung (Einkommens-, Umsatz- und Mehrwertsteuer etc.) werden nicht in Betracht gezogen. Die Konzentration auf die Rohstofferlöse wird aber tendenziell die bestehenden regionalen Disparitäten im Lande vertiefen. Während die vier ohnehin wohlhabenden Provinzen Aceh, Riau, Ostkalimantan und Irian Jaya/Papua von der Regelung profitieren werden, da ihre Anteile an diesen Erlösen gegenüber der bisherigen Regelung steigen, werden die rohstoffarmen Provinzen, die aber zum Teil über einen ertragreichen Industrie- bzw. Dienstleistungssektor verfügen, Nachteile erleiden.

Der Entwicklungsökonom Daniel Kameo geht davon aus, daß bei einer Umsetzung des Gesetzes Nr. 25 mindestens zehn Provinzen vom Bankrott bedroht seien, da sie jeweils bis zu 82 Prozent ihres Haushaltes von Zuweisungen aus Jakarta abhingen (Anmerkung 4). Die indonesische Zentralregierung selbst wird aber, wie Experten befürchten, auf der Basis der neuen gesetzlichen Regelungen, ihr eigenes Budget nicht mehr finanzieren können, so daß es zu einem noch größeren Budgetdefizit als bisher erwartet kommen wird (Anmerkung 5). Makrowirtschaftliche Verwerfungen, die den gesamten Demokratisierungsprozeß des Landes gefährden, wären die Folge.

Ausblick

Indonesien wird auf dem seit mehr als einem Jahr eingeschlagenen Königsweg der Reformen nicht mehr umkehren können. Das Risiko, daß er in eine Sackgasse führt besteht, wenn der indonesischen Regierung der schwierige Balanceakt nicht gelingt, einerseits die Hoffnungen und Erwartungen der Bevölkerung rasch zu erfüllen, andererseits den Dezentralisierungsprozeß in einer Art zu gestalten, daß er nicht im Chaos endet und den Zusammenhalt des Landes wirklich gefährdet. Notwendig erscheint deshalb eine Verlangsamung des Prozesses, die aber keinen Zweifel an dem politischen Willen aller Beteiligten zur Durchführung dieses lebenswichtigen Vorhabens aufkommen läßt. Das verlangt von der indonesischen Bevölkerung eine fast nicht mehr zu erwartende Geduld; es erfordert vor allem aber auch von den multilateralen Institutionen und Geberorganisationen nicht nur wohlfeilen Rat, sondern die Bereitschaft, bei der Gestaltung der Schuldensituation Indonesien soviel Klugheit und Zurückhaltung walten zu lassen, daß sie nicht das Kind der indonesischen Demokratie mit dem Bad vermeintlicher Bonität und Schuldentilgung ausschütten.

 

Anmerkungen:

1 Mohammad Hatta, Ke Arah Indonesia Merdeka, 1932, S. 77., zit. n. Y. B. Mangungwijaya, "Relevansi pemikiran Bung Hatta, khsusnya tentang kebangsaan dan kerakyatan dengan situasi saat ini dan masa mendatang", in: Mangungwijaya, Y.B., Menuju Indonesia Serikat, Jakarta: Gramedia, 1998 S. 14-25, hier S. 21 f (Übers. a. d. Indon. v.Vf.).

2 Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, UU No. 25 thn. 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah. Zusammen mit dem Gesetz Nr. 28 über eine Korruptionsfreie Staatsführung bilden sie die Gesetzgebung zur Regionalen Autonomie (UU Otonomi Daerah 1999).

3 Ryaas Rasyid, „Opening adress and information on the government’s program for the implementation of laws 22 and 25/1999, Jakarta: Donor Coordinating Meeting 21.1.2000.

http://www.gtzsfdm.or.id/public/diverses/Donor_Coordination_Meeting_21Jan.pdf

Darüber hinaus spricht er von 1588 Erlassen auf Provinzebene und Zehntausenden von Änderungen in den lokalen Verordnungen. Bei der Kabinettsreform vom 24.8.2000 wurde das eigenständige Staatsministerium für Regionale Autonomie in das Innenministerium eingegliedert, so daß Reibungsverluste durch Koordination möglicherweise in Zukunft vermieden werden können.

4 Daniel D. Kameo, „Implikasi UU Otonomi Daerah", Suara Merdeka 24.2.2000. Im einzelnen nennt er Jambi, Bengkulu, DKI Jakarta, Bali, Nordsulawesi, Südostsulawesi, West- und Ostnusatenggara

5 Ehtisham Ahmad, Bert Hofmann, „Indonesia: Decentralization – Opportunities and Risks" Jakarta: IMF and World Bank Resident Mission March 2000. Die Autoren gehen von einer Steigerung des Defizits in Höhe von 1,2 BIP, d.h. ca. 14 Trio. Rp. aus. http://www.imf.org/external/pubs/ft/sem/2000/idn/oprisk.pdf

 

Stand: 20. Dezember 2000, © Asienhaus Essen / Asia House Essen
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